מי יתכנן את העיר?
החוק הישראלי קובע שמתכנן ערים ואזורים, שאינו אדריכל או מהנדס, אינו יכול להתמנות למשרה המופקדת על תכנון העיר ברשות המקומית. ועדת זיילר המליצה להפריד בין הגורמים המטפלים בתכנון המרחבי לבין הגורמים המטפלים ברישוי הבניה וההמלצה אושרה על-ידי הממשלה. בדרך לכנסת ההמלצה והאישור נשכחו.
בעוד שאדריכלות עוסקת בעיקרה בהיבט הצורני ובעוד שהנדסה עוסקת בעיקרה בצד המכאני של הבניה, תכנון ערים הוא מקצוע שעוסק בתהליך קביעת המדיניות ביחס לפיתוח הפיסי (בדרך כלל בקנה מידה גדול) והוא מחייב עיסוק וידע בתחומים מגוונים כגון כלכלה, גיאוגרפיה, סוציולוגיה, מדיניות סביבתית ומינהל ציבורי. מתכנן הערים עוסק בקביעת מטרות, יעדים וחזון לתכנון, בלימוד המערכות השונות של האזור המתוכנן וזיהוי תהליכים קיימים ומגמות מקומיות, אזוריות ועולמיות. מתכנן הערים נדרש לערוך תחזיות לגבי העתיד בתחומים שונים על-פי מודלים שונים, לגבש חלופות שונות להתערבות במצב הקיים ולקבוע קריטריונים ושיטות להערכת החלופות השונות. מתכנן הערים נדרש גם ליצור פרוגראמות כמותיות למימוש מטרות התכנית וצרכי אזור התכנון ולקבוע מדיניות בתחומים שונים הכוללים, בין היתר, את תחום שימושי הקרקע, פיתוח כלכלת העיר ובסיסה הפיננסי, המבנה החברתי של העיר והמערכות האקולוגיות בסביבת אזור התכנון. מתכנן הערים עוסק במידה רבה גם בתכנון תהליך התכנון עצמו, הכולל בין היתר את אופן שיתוף הציבור בתכנון, מנגנונים ליישום התכנית ואמצעי בקרה ופיקוח.
אחרי עשרות שנים של התבססות תכנון הערים כפרופסיה עצמאית, הנבדלת ממקצועות כגון הנדסה, אדריכלות או גיאודזיה, נדמה שלשאלה מי יהיה הגורם המקצועי המופקד על תכנון העיר ברשויות צריכה להיות תשובה אחת מתבקשת ולוגית: על האדריכל לעסוק באדריכלות, על המהנדס לעסוק בהנדסה, על עורך הדין לעסוק בעריכת דין, על רואה החשבון לעסוק בראיית חשבון ועל מתכנן הערים לעסוק בתכנון ערים.
בישראל, בשונה מכל מדינה אחרת בעולם המערבי, התשובה קצת שונה. החוק הישראלי קובע שמי שמופקד על תכנון העיר ברשות המקומית הוא "מהנדס הרשות המקומית". לתפקיד "מהנדס הרשות המקומית" (שבדרך כלל מכונה "מהנדס העיר") ניתן למנות אך ורק אדריכל רשוי או מהנדס רשוי. כלומר, החוק הישראלי, שהוא יוצא דופן בעולם המערבי, מונע ממתכנן ערים, שאינו אדריכל או מהנדס, להתמנות למשרה המופקדת על תכנון העיר. לעומת זאת, אדריכל או אפילו מהנדס מכונות, שאין לו כל השכלה אקדמית בתחום התכנון העירוני, יכול להתמנות לתפקיד הבכיר ביותר בשלטון המקומי בתחום התכנון העירוני.
אחד הנימוקים המרכזיים לטענה שמהנדס הרשות המקומית אינו יכול להיות מתכנן ערים שאינו אדריכל או מהנדס, הוא שמהנדס הרשות אחראי על הליך מתן היתרי הבניה ומופקד גם על נושאים הנדסיים כגון אחריות על תשתיות העיר וטיפול במבנים הנדסיים. נקודת המוצא המגולמת בטיעון זה היא שהגורם המופקד על הנושאים האדריכליים וההנדסיים (רישוי הבניה, תשתיות העיר ומבנים מסוכנים) בהכרח צריך לעסוק גם בתכנון העיר. עם זאת, ההיגיון מחייב דווקא שכל בעל מקצוע יעסוק בתחום מומחיותו - דהיינו, שעל הליך רישוי הבניה יופקד מהנדס או אדריכל, שעל הטיפול בתשתיות העיר ובמבנים מסוכנים יופקד מהנדס אזרחי ושעל תכנון העיר יופקד מתכנן ערים, בעל השכלה אקדמית בתחום תכנון הערים.
סקר מדגמי שנעשה לאחרונה בטכניון מגלה שכך נהוג במדינות אחרות בעולם המערבי. בחינת המבנה הארגוני של ערים בעולם המערבי כגון ניו-יורק, וונקובר וטורונטו מגלה שהמבנה המקובל הוא שקיימת מחלקה נפרדת העוסקת בתכנון עירוני לצד מחלקה נפרדת העוסקת בבינוי והנדסה (האחראית למשל על רישוי הבניה ותכנון וביצוע תשתיות ומבני ציבור). בראש המחלקה העוסקת בתכנון עירוני מקובל בעולם המערבי שיעמוד מתכנן ערים, שאינו בהכרח אדריכל או מהנדס. בסקירה לא נמצאה מדינה מערבית אחת בה נקבעה בחקיקה הוראה המונעת ממתכנן ערים (שאינו אדריכל או מהנדס) מלהתמנות לנושא המשרה המופקד על תכנון העיר ברשות המקומית.
בישראל, דנה ועדת זיילר (ועדת החקירה הממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים ציבור שמונתה בעקבות אסון ורסאי) בסוגיה זו ולאחר שסקרה את המצב הנהוג במדינות אחרות קבעה שיש להפריד בין התכנון האזורי לבין רישוי הבניה הן בחקיקה והן מבחינת הגורמים המטפלים בנושאים אלו. בגלל חשיבות הדברים מן הראוי להביא ציטוט קצר מהדו"ח הסופי של הועדה:
"כיוון שתכנון המבנה והתכנון האזורי הם תחומים השונים זה מזה הן מבחינה מושגית והן מבחינת הפונקציות הפועלות, הרי שזיווגם בחוק אחד יוצר אצל הבריות תחושה שהתכנון האזורי והבנייה חד הם. פועל יוצא מכך הוא שהשיקולים והקשיים בתחום האחד משליכים ומתערבבים בעשייה ובתהליך הנוהגים אצל השני. בעוד שבתכנון האזורי שולטים העקרונות של שיקול דעת ציבורי המאזן ומגשר בין אינטרסים רבים ונוגדים, המחייבים קבלת הכרעות ערכיות על-ידי נציגות ציבורית, הרי ענף הבנייה הינו מקצועי-טכני, שבו יש ליישם בדרך כלל עקרונות מדעיים ללא התערבותם של שיקולים ציבוריים ערכיים. הפרדה "טכנית" בין השניים תבהיר את ההבדלים המהותיים האלה.
אין כל סיבה שזיווג זה בחוק ימשיך להתקיים. מסקנה זו, הנראית לנו נכונה ומועילה כשלעצמה, נכונה שבעתיים נוכח המלצותינו, שאף הן כלולות בדוח זה, להפריד הפרדה מלאה מבחינת המטפלים, בין הטיפול בתכנון האזורי לבין הטיפול בבנייה."
המלצות ועדת זיילר אומצו על-ידי ועדת ההיגוי המצומצמת ליישום דו"ח ועדת זיילר ואושרו על-ידי הממשלה בהחלטתה מיום 31 בדצמבר 2006 (החלטה מס' 964).
למרבה הצער, המלצות ועדת זיילר וועדת ההיגוי וההחלטה לאשר המלצות אלו נשכחו ולא נעשה דבר ליישומן. לאור המלצות ועדת זיילר הוקם צוות בין-משרדי לבחינת שינויים בחוק התכנון והבניה, אך בהמלצותיו אין זכר להפרדת נושא התכנון המרחבי מנושא רישוי הבניה או בגורמים המטפלים בנושאים אלו. במקביל, לפני כשנה וחצי הוגשה הצעת חוק העיריות, המונחת כיום לדיון בכנסת, שבה שוב מועתקות אותן הוראות אנאכרוניסטיות שקובעות שהאחריות על תכנון העיר היא בידי "מהנדס העירייה", שחייב להיות אך ורק אדריכל או מהנדס.
לטעמי, הצעד הראשון להתמקצעות התכנון המרחבי בישראל וקידום מעמד מתכנן הערים צריך להיות ביצוע ההפרדה בין התכנון העירוני לבין נושאים כגון רישוי הבניה, האחריות על תחזוקת התשתיות הציבוריות והעיצוב העירוני. הערבוב בין הנושאים השונים מוביל בסופו של דבר לדחיקת מתכנני הערים מעמדות בכירות בתחום התכנון. ההפרדה בין הנושאים תאפשר בחינה מחדש של הכשירויות הנדרשות מבעלי התפקידים המופקדים על כל אחד מהנושאים. אולי אז התשובה לשאלה "מי יתכנן את העיר?" תהיה: "מתכנן הערים".
*המחבר הינו עורך דין ובעל תואר שני בתכנון ערים ואזורים מהטכניון. עו"ד כהנא מייצג את איגוד המתכננים בישראל בכנסת בנושאים הקשורים למעמד המתכנן.
לתגובות: [email protected]
