הרפורמה השקטה בחוק התכנון והבניה
עד לפני מספר שנים, נהגו מספר פעילים בזירה המקומית לומר לי שהחלטות ועדות התכנון הן כמו נקניקיה: לעולם אינך יודע איך נוצרו ובדרך כלל אינך רוצה גם לדעת. השקיפות וחובת היידוע, היו אז מושגים בהתהוות. בחלק ניכר מהוועדות המקומיות לא נותר תעוד לאופן קבלת ההחלטות, מה שהוביל יזמים, סביבתנים ושאר שחקנים בעולם התכנון לתהות מדוע הוחלט כפי שהוחלט. אחרים פשוט העדיפו להתעלם מתהליך קבלת ההחלטה ולהתרכז בהחלטה עצמה.
נראה כי המחוקק החל לתת דעתו לכך, תוך שהוא לומד מהמתרחש במקומות אחרים בעולם ומאמץ הסדרים אירופאיים וצפון אמריקאיים. בארצות הברית למשל, מתועדים דיוני הועדה המקומית ודיוני ההתנגדויות במצלמות טלויזיה ומשודרים בכבלים. לא הגענו עדיין לשם, אך ישראל עשתה בשנים האחרונות כברת דרך משמעותית בכיוון זה. מדובר על לא פחות מ"מהפיכה שקטה" בדיני התכנון והבניה הישראליים, בניגוד ל"מהפיכה הלא שקטה" הממשמשת ובאה בדמות רביזיה כוללת לחוק התכנון והבניה.
את יריית הפתיחה מסמנות מספר החלטות מפתח של בית המשפט העליון שהכיר בכך שדיני התכנון והבניה מושתתים על דמוקרטיזציה, שקיפות ושיתוף מלא של הציבור. בתי המשפט פסקו באופן סיסטמטי, כי "עקרון השקיפות עקרון-תשתית הוא בהתנהלותו של השלטון במשטר דמוקרטי. השקיפות מבטיחה ביקורת מתמדת וצמודה על פעילותם של המחזיקים בסמכות, וממילא מהווה היא מעין-ערובה להתנהגות ראויה ונורמטיווית של בעלי סמכות." (עע"ם 10112/02).
בעוד הפסיקה הרחיבה על השקיפות וחשיבותה, החוק ותקנותיו פיגרו. בתחילה, בגרסאותיו הרזות, היה חוק התכנון והבניה דוגמא למופת פורמליסטית : השיתוף העיקרי היה במנגנון ההתנגדות הקבוע כיום בסעיף 100 לחוק התכנון והבניה. כיום, כדי לשתף הורחבה התפישה: המחוקק מכיר כי מידע הוא כלי מרכזי המאפשר שיתוף וכן קבלת החלטות מושכלת. עוד השכיל להבין כי יש לאפשר ביקורת ציבורית על תהליך קבלת ההחלטות ולא רק על תוצאתו. אשר על כן, תיקוני מפתח משנת 2008-2009 משקפים במידה רבה "מהפיכה שקטה" בדיני התכנון והבניה בישראל. להערכתי יש במהפיכה זו כדי להשפיע השפעה ניכרת ומכרעת על האופן בו מתקבלות החלטות תכנוניות בישראל, ועל טוהר המידות במוסדות התכנון.
בעת שנדונו רפורמות אלה בחוק, ציינה למשל ועדת הפנים ואיכות הסביבה בכנסת כי : "...כשהדברים נעשים במחשכים וכשלא ברור מה קרה ואיך קרה ומי הצביע ואיך הצביע-... במקרים כאלה עלולים לקרות הרבה מאוד דברים שאסור שיקרו... ברגע שתהיה שקיפות תהיה הרבה יותר בקרה, יהיה פיקוח הרבה יותר הדוק וזכויות הציבור הרחב, האינטרסים הציבוריים הרחבים, ישמרו בצורה הרבה יותר טובה." (דברי הכנסת א' מיום 9.10.07 עמ' 11077).
דברים אלה הניעו את הכנסת לתקן תיקונים ולהוסיף סעיפים חדשים בחוק התכנון והבניה. במסגרת זו לדוגמא, אנו מוצאים את תוספת סעיף 1ב לחוק התכנון והבניה המטיל חובה על ועדת התכנון ומשרד הפנים לפרסם מודעות תכנוניות באתר אינטרנט שיוחד לכך וזאת בנוסף על פירסום המתבקש בעיתון יומי על פי החוק. סעיף 1ג, גם הוא תוספת חדשה, מורה כי אתר אינטרנט כאמור יהיה נגיש ופתוח לכלל הציבור ללא תשלום. על פי הוראות חדישות אלה למשל, קיימת חובה להודיע על הפקדת תכנית או על הכנת תכנית (לפי סעיף 77 לחוק) גם במסגרת אתר האינטרנט.
חובת היידוע והפרסום באתרי אינטרנט הינה קצהו של קרחון הרפורמה השקטה: תיקון מס' 80 לחוק התכנון והבניה (מתשס"ח) מטיל על מוסדות התכנון חובה אקטיבית לנהל ולרשום פרוטוקול מסודר- הן של דיון חיצוני והן של דיון פנימי (סעיף 48ד לחוק). החריגים לכך הינם אי חובת ניהול פרוטוקולים של רשות רישוי מקומית, וכן קיומה של אפשרות להפסיק הקלטת פרוטוקול לצורך התייעצות (ומטעמים מיוחדים שיירשמו בפרוטוקול) . סעיף זה קובע סדרים מפורטים לניהול הפרוטוקול ובנוסף נקבעה היקף חובת העיון בו. עם זאת, יש לציין כי אי ניהולו של פרוטוקול מסודר אינו מעיד בהכרח על היעדר חוקיות ואינו מביא באופן אוטומטי לביטול החלטה מנהלית של מוסד תכנון. כך לאחרונה, (ינואר 2010) פסק בית המשפט המחוזי בחיפה (עת"מ 22375-07-09) כי בענין זה יש להחיל את הלכת הבטלות היחסית ולבחון אילו חלקי פרוטוקול קיימים ומהי מהות ההחלטה התכנונית ונסיבותיה. מנגד, היו פעמים בהם ניהול פרוטוקול בצורה רשלנית, קלת דעת, או אי ניהולו הביאו לפסילתה של החלטת מוסד התכנון, בייחוד כאשר הפגם הצטרף לשורת פגמים באופן ניהול ההליך. כך היה בפרשת ברנרד ניס (עע"ם 5593/07) עת בוטלה החלטת המועצה הארצית מסיבות אלו.
נדבך שלישי הינו הגברת זמינותם של משאבים תכנוניים לציבור הרחב: לא רק פרוטוקולים, אלא גם תכניות מתאר לסוגיהן. לא אחת נתקלים אנו בפרקטיקה במציאות העגומה לפיה תכניות מתאר האמורות לשכון לבטח בגנזכי מוסדות התכנון - אינן נמצאות שם, וגם חיפושים בועדות מקומיות או מחוזיות סמוכות אינו מאפשר להתחקות אחר עקבותיהן. זוהי בעיה תכנונית קשה וחריפה. היא קשה לבעלים המבקשים לממש זכויותיהם, וקשה גם לרשויות האכיפה המבקשות להבין מה אושר על מקרקעין פלונים ומה ניתן (או לא ניתן) לבנות עליהם. נראה כי באיחור של שנות אור המחוקק סתם פרצה זו בחייבו פרסומן באינטרנט של תכניות מתאר ארציות שנמסרו להערות המחוזות (סעיף 52(ג) לחוק), בחייבו פרסומן באינטרנט של תכניות מתאר מאושרות (סעיף 118 לחוק) ומופקדות (סעיף 88 לחוק).
תיקונים אלה במצטבר, עשויים להביא למהפיכה בנגישותו של מידע תכנוני לציבור הרחב וכן לסייע בידי בעלים ויזמים המבקשים לכלכל את צעדיהם, וזאת אף מבלי להידפק על דלתות גנזכים ורשויות תכנון.
מנגד, יש ליישב את תיקונים אלה עם נוהגים קיימים מקדמת דנא ברשויות התכנון: לא כולן ערוכות להקלטות ותמלול מדויק של דיונים ולא כולן ערוכות לפרסום נרחב באינטרנט. ואולם, על אף קשיי ההיערכות החוק הינו ברור ונראה כי מוסד תכנון שלא ימלא אחר ההוראות יסתכן בפסלות החלטתו, ובאובדן זמן תכנוני יקר.
בעיה קשה אחרת היא הצורך ליישב בין החקיקה החדשה להלכות ישנות של בתי המשפט. למשל, בפרשת מילגרום שנדונה בפני בית המשפט העליון לפני מספר שנים (עע"מ 2418/05) הביע בית המשפט את עמדתו לפיה בעת התייעצות פנימית בועדת משנה להתנגדויות אין חובת תיעוד ורישום פרוטוקול. את עמדה זו קשה ליישב עם הרוח המנשבת מהחקיקה התכנונית החדשה ולא מן הנמנע כי גם דיוני ועדות משנה להתנגדויות, וגופים מעין שיפוטיים אחרים, יאלצו בסופו של יום להתאים את שגרתם לרישום פרוטוקולים. ענין זה עשוי להיות ראוי בעיקר כשמדובר בועדות משנה של מוסדות תכנון בהיררכיה גבוהה (כגון מועצה ארצית או ועדות מחוזיות). יש שיאמרו כי ענין זה מקבל משנה תוקף גם בדיוני ועדות משנה להתנגדויות של ועדות מקומיות (בשל חשש מוגבר מפוליטיזציה, משוא פנים לכאורה או ניגוד עניינים). עם זאת, יקשה לקבל כי מוסדות מומחים, מעין שיפוטיים, ובלתי תלויים - כגון ועדות ערר מחוזיות לתכנון ולבניה- יידרשו לניהול פרוטוקולים של היוועצות פנימית, אך ימים יגידו.
ומההווה אל העתיד הנגלה אל העין: בחודש פברואר 2010 פורסם תזכיר חוק התכנון והבניה החדש, ובו הרפורמה המקיפה ביותר בתחום התכנון והבניה בישראל מאז שנת 1965. אם אמרנו שהרפורמה השקטה שנעשתה עד כה מעידה על מהפך מחשבתי, הרי שתזכיר החוק בא ומחזק מגמה זו. כך למשל אנו מוצאים הוראות רבות שעניינן הגברת שקיפותן של החלטות תכנוניות לציבור הרחב: סעיפים 3-5 בתזכיר החוק החדש מכילים הוראות דומות לאלה שנסקרו לעיל, שעניינן פרסום הודעות ומסמכי תכנון של ועדות התכנון באתר אינטרנט שיוחד לכך. מיקומם של סעיפים אלה (3-5) בחלק המבואי של תזכיר החוק החדש מלמד על החשיבות שייחס להן המחוקק. באופן דומה אנו מוצאים הוראות רבות אחרות שנועדו להגשים מטרה דומה כגון הוראת סעיף 155 בתזכיר הנוגעת לחובת רישום פרוטוקול (יצוין כי על פניו הוראה זו בדבר רישום פרוטוקול עושה צעד נוסף לעבר השקיפות ומרחיבה את היקף חובת רישום הפרוטוקול כך שהיא חלה גם על ועדות משנה תכנוניות). הוראה אחרת הינה הוראת סעיף 154 בתזכיר החדש המרחיב עד מאוד את היקף חובת הגילוי כך שגם חוות דעת מומחים שונים, המוגשות למוסדות התכנון, תפורסמנה באינטרנט ותהפוכנה למשאב תכנוני זמין. כמו כן מקים תזכיר החוק החדש חובה למינוי מבקר על פעולות הועדה המקומית. תוספת אחרת הינה חובת פרסום הודעה באינטרנט, בדבר הכנתה של תכנית (סעיף 240 לתזכיר החוק). הוספת מכניזמים אלה לחוק החדש מגבירה את השקיפות ואת המידע שיהיה זמין לציבור. נראה כי בכך ביקש המחוקק להוסיף בקרים על פעולת מוסדות התכנון (ובפרט הועדות המקומיות) נוכח מגמת העברת הסמכויות אליהן. ימים יגידו אם בקרים אלה יעילים במניעת תופעות שלטוניות בלתי רצויות.
סיכומו של ענין, התיקונים האחרונים בחוק התכנון והבניה באו אומנם באיחור, אך מוטב מאוחר מאשר לעולם לא. וכפי שאמר בעבר משפטן ידוע "גם האמת היא אופציה" ובנדוננו, הנתיב לאמת עובר דרך ידוע, שקיפות והפיכתו של מידע קריטי לזמין עבור מתכננים, אדריכלים, בעלי קרקע ואחרים.
